Информационно-аналитическое издание

Местные выборы: проблемы и решения

Версия для печатиВерсия для печати

Дата проведения в Украине местных выборов пока что остается открытой: 16 февраля Верховная Рада отменила решение об их проведении 30 мая 2010 года, последующие же события не только не внесли ясность в этот вопрос, но лишь усилили путаницу.

Так, 1 апреля парламент направил в Конституционный Суд проект закона о продлении срока полномочий Верховного Совета Автономной Республики Крым и местных советов, депутаты которых избраны на очередных выборах, с четырех до пяти лет и назначении выборов на 27 марта 2011 года. Как пояснял тогда представитель Президента в Верховной  Раде Юрий Мирошниченко, если Конституционый Суд не выскажет замечаний к данному законопроекту, уже нынешней осенью парламент сможет внести соответствующие изменения в Конституцию. О высокой вероятности проведения местных выборов в марте следующего года говорил 20 мая и глава Верховной Рады Владимир Литвин во время своей рабочей поездки в Крым. Однако уже на следующий день, 21 мая, председатель фракции Партии регионов, народный депутат Александр Ефремов озвучил иную информацию: выборы возможны уже 31 октября сего года. «Регионалы» сначала обсудят такой вариант внутри фракции, а затем вынесут на рассмотрение коалиции: для того, чтобы провести выборы в текущем году, необходимо лишь «ускорить законодательную работу» и принять проект постановления Верховной Рады о назначении даты выборов. Ефремов заверил, что законопроект может быть рассмотрен в течение 10 дней.
 
Между тем полнейшая неразбериха присутствует не только в вопросе «Когда?», но и в вопросе «Как?», т.е. на основе какой избирательной системы будут проходить следующие выборы в местные советы. На первом заседании Совета регионов 11 мая Президент Украины Виктор Янукович заявил, что действующая система закрытых партийных списков себя не оправдала, пояснив: «Депутат местного совета – это представитель своей территориальной общины, а не солдат какой-либо политической партии» (1). В связи с этим В. Янукович отметил необходимость принятия нового законодательства о местных выборах с учетом мнения территориальных громад и определил 1 августа сроком подачи соответствующих предложений органами регионального и местного самоуправления.    
 
Однако в Партии регионов, похоже, решили больше не откладывать дело в долгий ящик и не ждать ни выводов Конституционного Суда, ни предложений от территориальных громад, ведь помимо прочего тот же А.Ефремов сообщил, что новым законопроектом будет предусмотрено изменение избирательной системы местных выборов. «Может быть введена мажоритарная система, и запас времени у нас для этого есть. Мы исходим из того, что выборы в поселковые и местные советы – "чисто по мажоритарке", а что касается в районные и городские, - то здесь должна быть смешанная система "50 на 50" и выдвижение должно быть от партий, а не блоков», - отметил он (2).
 
Информацию о том, что в Партии регионов подготовлен именно такой проект закона, подтвердил и еженедельник «Зеркало недели», ссылаясь на имеющийся в распоряжении издания текст данного документа. По сообщению «ЗН», планируется, что выборы депутатов сельских и поселковых советов будут «проводиться по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных избирательных округах». Выборы депутатов Верховного Совета Автономной Республики Крым, городов Киева и Севастополя, областных, районных, городских, районных в городах советах будут «проводиться по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системе». Проект предполагает, что половину депутатского корпуса Крыма, городских, областных и районных советов изберут в одномандатных округах, другую - «в многомандатном избирательном округе, границы которого совпадают с границами территории, соответственно, Автономной Республики Крым, городов Киева и Севастополя, области, района, города, района в городе» (3).
 
Поскольку очередная реформа избирательного законодательства неизбежна, уместно вспомнить, что у нас уже было и чего нам на основе имеющегося опыта можно ожидать в скором будущем.
 
1. Мажоритарная избирательная система.
 
За годы независимости в Украине укрепилась мажоритарная избирательная система выборов в местные советы, когда депутаты избирались в одномандатных избирательных округах. В отечественных политических условиях мажоритарная система была достаточно функциональной, а, учитывая патологическую слабость местных организаций политических партий и отсутствие традиций многопартийности, она одновременно являлась и единственно жизнеспособной. Несомненным ее достоинством стала способность обеспечивать хоть какую-то долю ответственности депутата перед избирателями и поддержку контакта между ними. В местном совете каждый депутат представлял свой избирательный округ и был заинтересован делать это добросовестно, если хотел быть избранным повторно. В свою очередь, избиратели знали, кто их депутат, к кому им обращаться за помощью и содействием и с кого спрашивать за выполнение предвыборных обещаний.
 
Главным недостатком национальной мажоритарной системы стала ее высокая коррумпированность:  депутатами, как правило, становились люди, пользующиеся прямой поддержкой местной исполнительной власти, имеющие доступ к административным и материальным ресурсам. Возможности же остальных были в определенной степени ограничены. Кроме того, широкое распространение получил подкуп избирателей кандидатами: практически ни одни выборы не обходились без оказания разного рода бесплатных услуг, раздачи продуктов и подарков к праздникам, завуалированных под благотворительность. Таким методом отдельные особо состоятельные кандидаты «одаривали» целые города и районы, а сами выборы превращались, по сути, в борьбу между подобными «меценатами». Все это изрядно подпортило репутацию «мажоритарки». В итоге от нее отказались: 6 апреля 2004 года парламентом был принят новый Закон Украины о выборах в местные советы, которым вводилась более прогрессивная и наиболее демократичная (как декларировалось ее апологетами) пропорциональная избирательная система, призванная снизить коррупцию местной власти. Однако этот шаг оказался пустым звуком и в силу своей непродуманности привел к обратным последствиям.
 
2. Пропорциональная система.
 
Нужно признать прямо: к пропорциональной избирательной системе на уровне городов и районов Украина на тот момент была не готова. В большинстве украинских городов, не говоря уже о сельских районах, партийные организации существуют только формально. И хотя их общее количество обычно переваливает за полсотни, реально действующими из них являются единицы, в то время как абсолютное большинство партий никем не востребованы и большую часть своего существования спят летаргическим сном. Нередко в их рядах не состоит никто, кроме председателя, который и сам-то не всегда четко помнит, какую партию он представляет. Если на общегосударственном уровне основная масса партий представляет собой аморфную массу без программ, идеологий, ярких лидеров и систематической деятельности, то что уж тут говорить об их местных ячейках! Именно в такой сложной ситуации был осуществлен переход к выборам по партийным спискам, что теоретически должно было усилить роль и престиж политических партий.
 
В марте 2006 года в Украине состоялись первые местные выборы на пропорциональной основе. Их результаты показали, что кардинальных перемен не произошло: в областные, городские и районные советы прошли главным образом те же личности, которые прежде становились депутатами в одномандатных округах, только теперь они стали таковыми под партийными вывесками. Представительство в советах получило весьма незначительное число местных парторганизаций, в то время как остальные остались на обочине.
 
При характерном для украинского общества крайне низком уровне политического сознания наиболее существенным недостатком новой избирательной системы стала потеря прямого контакта депутата с избирателями. Персональная ответственность депутатов перед электоратом сменилась ответственностью перед местным партийным руководством, благосклонность избирателей заменила благосклонность «парткома». Безусловно, партийная дисциплина обеспечивает управляемость депутатской группы и согласованность в принятии решений, в чем и состоит главное преимущество пропорциональной системы, но при этом она сдерживает появление инициатив и новых региональных лидеров. Однако это не единственная и не самая большая опасность, которую таит в себе пропорциональная избирательная система.
 
Доминирование в местном совете какой-либо одной партии делает ее положение при власти почти монопольным. Если же и мэр связан с этой политической силой абсолютного большинства, возможности малочисленной и бесправной депутатской оппозиции будут фактически сведены к нулю. А ведь действенная оппозиция играет важнейшую роль в любой демократической системе как ключевой элемент демократии, механизм контроля и сдерживания власти! Подобная «монолитность» рядов создает опасность неконтролируемости местной правящей партии с неограниченной властью.  К тому же нет никаких гарантий, что ее деятельность в местном совете не будет полностью поставлена на обслуживание собственных интересов, не пойдет вразрез с интересами территориальной громады и не приведет к установлению авторитаризма, который чрезвычайно привлекает многих местных политиков. В результате депутатские «партийные группы» рискуют трансформироваться в некую «корпорацию», закрытую группу, работающую на интересы своих членов. 
 
Но и наличие нескольких конкурирующих фракций само по себе не является залогом процветания и стабильности: не единичны случаи, когда местный совет превращался в поле жесткого, но бессодержательного противостояния депутатских групп, представляющих различные партии.
 
Отдельно следует остановиться на ситуации вокруг мэров городов, положение которых усложнилось с внедрением пропорциональной избирательной системы: теперь они тоже, как правило, привязаны к партии – если не через прямое членство в ней, то через политическое и экономическое «партнерство». Посему городские головы оказались поставленными на службу партийных организаций точно так, как и депутаты городских советов, и точно так подчинены партийной дисциплине. Порвать с партией означает потерять надежный тыл, так что за партию приходится держаться.
 
По большому счету мэры получили удобную возможность прятаться за спину своих однопартийцев в городском совете и проталкивать нужные для себя решения через подконтрольную им депутатскую фракцию. В то же время городской голова в любой момент может переложить ответственность за собственные провалы и непопулярные решения на депутатов от оппозиционной партии. И если между мэром и депутатским корпусом нет единства, деятельность органа местного самоуправления сводится к непримиримой конфронтации, на фоне которой работа по управлению вверенной территорией отходит на дальний план.
 
Как общий итог четырехлетнего функционирования пропорциональной избирательной системы можно отметить: украинские партии не вышли из своего маргинального состояния и возлагать на них функции ключевых элементов органов местного самоуправления преждевременно. А потому, по всей видимости, пропорциональная система в ближайшее время окончательно выйдет «из употребления».
 
3. Смешанная система как вариант на перспективу
 
Переход к смешанной избирательной системе, при которой часть депутатов избирается по партийным спискам, часть – в одномандатных округах, одним из первых предлагал вице-премьер по подготовке к Евро-2012 Борис Колесников. Еще в апреле в интервью «Зеркалу недели» он отметил, что «только смешанная система даст настоящее, а не декоративное представительство ответственных людей в местных советах» (4). Если верить А.Ефремову, Партия регионов намерена остановиться именно на таком варианте.  
 
Теоретически смешанная система действительно способна стать оптимальным решением проблемы: с одной стороны, она оставит партиям возможность развиваться, укреплять местные структуры и поднимать уровень политической культуры и сознания, с другой – вернет депутатам персональную ответственность перед избирателями и заинтересованность в активном продвижении интересов своего территориального округа, повысит роль непартийных общественных деятелей.   
 
Однако возникает вопрос: если обе системы в нашей стране себя не оправдали, возможно ли решить проблему их механическим объединением? Я бы не исключала большой вероятности того, что смешанная система унаследует все негативные стороны своих предшественниц, и авторитаризм партий срастется с «олигархией» местного масштаба, прошедшей в советы по мажоритарной системе. Ведь то, что в Украине любая избирательная система порождает коррупцию, говорит не только о несовершенстве законодательства, но и о неприятных особенностях украинской ментальности: в конце концов, не столь важно – продавать победу в одномандатных округах или места в партийном списке! А во всяком законе легко отыщутся лазейки для манипуляций.
 
Законопроект, обнародованный «ЗН», также содержит в себе «скользкие» места:  например, он предусматривает невозможность признания выборов недействительными в случае, если допустивший даже значительные нарушения кандидат не оказался победителем. По мнению аналитиков, подобная норма узаконит широкое использование «технических» кандидатов, которые, грубо нарушая законодательство, смогут влиять на избирательный процесс в пользу противоборствующих «проходных» кандидатов. Также, согласно данному проекту закона, избирательные комиссии во время местных выборов будут принимать решения простым большинством присутствующих, а неподписание протоколов отдельными членами не будет иметь правовых последствий (5).
 
Естественно, для утверждения законопроекта через Верховную Раду голосов одной фракции Партии регионов недостаточно – необходима поддержка всей парламентской коалиции. А здесь не все так просто: у парламентских партнеров Партии регионов свое мнение насчет местных выборов. Так, коммунисты были и остаются убежденными противниками частично возрождаемой «мажоритарки», а Литвин настаивает на проведении местных выборов в марте следующего года с унификацией сроков полномочий для местных советов и городских, сельских и поселковых голов. «Если изменения (в Конституцию) будут внесены в сентябре, то в октябре выборы провести никак нельзя», – заявил 22 мая глава парламента, добавив при этом, что необходимо не только определиться с датой, но и найти консенсус относительно избирательной системы (6).
 
Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить: чтобы не создавать для муниципальных выборов очередную нежизнеспособную конструкцию, нужен максимально взвешенный подход с детальным анализом всех слабых мест ранее апробированных избирательных систем и разработкой механизмов защиты от уязвимостей. Отсутствие таких механизмов привело к тому, что власть, руководствуясь своими сиюминутными интересами, сначала отменила местные выборы без законных оснований, а теперь, пользуясь выгодной для себя ситуацией и опровергая свои прежние декларации, решила их проводить в стахановские сроки. Все это свидетельствует об отсутствии какой-либо стратегии и программы действий. Похоже, что Партия регионов взяла на вооружение давно известный и не раз апробированный принцип «Куй железо, не отходя от кассы»… 
 
 
 
(1) http://news.liga.net/news/N1013874.html
(2) http://www.rbc.ua/rus/top/show/pr-predlagaet-provodit-vybory-gorsovetov-po-smeshannoy-22052010145900
(3) http://www.interfax.com.ua/rus/main/39450/
(4) http://www.unian.net/rus/news/news-369658.html
(5) http://podrobnosti.ua/power/2010/05/22/687918.html
(6) http://www.interfax.com.ua/rus/main/39463/
Если Вы заметите ошибку в тексте, выделите её и нажмите Ctrl+Enter, чтобы отослать информацию редактору